浅议如何加强社区矫正中的检察监督

程鹏飞

    社区矫正是一种非监禁刑罚的执行方式，检察机关作为法律监督机关，应当依法进行法律监督。但由于目前执行监督机制发展不够完善，社区矫正中的检察监督面临着种种困难，制约了矫正监督工作的有效开展。

    一、存在的问题

    （一）、社区矫正检察监督机制不完善。社区矫正执行和检察监督工作缺少必要的规范性法律监督细则，目前开展社区矫正的法律依据主要是修改后的《刑事诉讼法》和《社区矫正实施办法》，到目前为止还没有一部完备的《社区矫正法》，指导社区矫正的相关配套制度更是少之又少。而对检察机关行使社区矫正法律监督权更是缺乏明确详细的规定，仅限于宏观描述而缺乏具体指导，可行性不强，且存在分散性、滞后性等问题，存在社区矫正检察监督强制力不足、机制不完善等实际困难。这些难题为社区矫正检察监督工作的开展带来一定压力和困惑。尽快出台一部统一完备的、包含详尽配套制度的《社区矫正法》，以规范社区矫正工作，完善社区矫正检察监督，已成为亟待解决的问题。

    （二）、监督管理措施不够具体到位。社区矫正监督管理措施不够到位与社区矫正监督管理措施不够具体却是直接相关的。两意见一办法虽对社区矫正各职能机关规定了各自的职责，但不够具体细化，社区矫正的直接管理机关转变为司法行政机关，但司法行政机关由于基层司法员数量的不足、法律专业化程度的有限以及监管手段的有限，使社区矫正仍处于初级的“管人”阶段，而没有真正按照每个社区矫正人员的具体情况设计矫正方案。如此以往，社区服刑对社区矫正人员来说就没有了应有的约束力和威慑力，将影响社区矫正的目的，以及社区矫正作为执法活动的严肃性。

    （三）、信息不同步，缺乏统一的共享平台。信息化是社区矫正发展的必然趋势，目前公、检、法、司各部门使用自己的信息系统，互不共享、各自独立，是导致社区矫正人员决定、交付环节脱管漏管的重要原因，各自部门社区矫正信息的重复录入，造成司法资源的极大浪费。在司法实践中，有些地方建立了地区性社区矫正信息平台，一部门录入、多部门使用，起到良好的效果。但随着人口流动频繁，非监禁刑罚跨地区判决、执行增多，加上社区矫正人员流动性大，传统的社区矫正法律文书传递方式落后，花费时间长、效率低，很容易造成社区矫正中脱管漏管。

    （四）、档案不齐全、不规范，没有统一标准。目前，社区矫正监督一般以监督矫正对象是否纳入社区矫正范围，是否接受正常社区帮教，是否存在脱管、漏管现象为主，随着《社区矫正实施办法》和修改的《中华人民共和国刑事诉讼法》颁布实施，社区矫正是推动刑罚制度改革的一项措施，政法各部门，应互相配合，各负其责，社区矫正是需要执法机关、政府部门、社会群体等多方配合，由国家机关借助社会综合资源的帮助，但目前社会认同度不高，社区矫正无资金来源，相当多的人群不了解社区矫正究竞为何物，更谈不上积极主动地志愿加入社区矫正行列。每年的监督考察，我们县15个司法所的社区矫正工作和16个派出所监外罪犯的档案管理工作进行检察监督，各司法所对监外罪犯矫正档案基本建立，但一部分缺少与监外罪犯直接接触材料，如首次谈话记录、两个宣告不规范、不及时、思想汇报等书面材料不全，个别社区矫正对象的档案仍在派出所而未移交到司法所。

    （五）、修改后的刑诉法258条规定“对判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行。”这一规定正式确立了社区矫正制度，明确了社区矫正对象是管制、缓刑、假释、暂予监外执行四类罪犯，社区矫正的执行主体是社区矫正机构，即被人民法院判处缓刑、管制、假释和暂予监外执行罪犯由司法行政机关进行社区矫正，剥夺政治权利由公安机关监管，社区矫正工作主要是根据司法部《司法行政机关社区矫正实施办法》。社区矫正办法规定，社区矫正人员一律不容许外出，在实际工作中很难操作，社区矫正人员被判决后无生活保障，有相当一部分人需要外出打工，养家糊口，司法行政机关又无法解决矫正对象的工作，强制不让外出打工，容易激化矛盾，有悖于社区矫正本意。

    二、社区矫正检察监督的具体做法

    （一）、进一步完善社区矫正监督法律体系。一是明确检察机关在社区矫正工作中的法律地位。通过制定专门社区矫正法或修改相关法律，完善社区矫正监督的程序和办法,以及对社区矫正中的违法行为，规定责任追究的办法等,为检察机关开展社区矫正监督提供法律依据。2011年2月25日，全国人大审议通过的《刑法》修正案（八），首次以法律的形式提出了“社区矫正”的概念，即对宣告缓刑和被判处管制的犯罪分子，依法实行社区矫正。这也为检察机关开展社区矫正监督提供了法律依据。二是制定社区矫正实施细则。明确检察机关开展社区矫正监督的相关规定，以及对被监督对象不在规定的时限内纠正违法行为的,检察机关可以具有相应的处置建议权等，为开展矫正监督提供明确依据。

    （二）、强化监管责任积极拓宽检察机关履职方式。社区矫正工作必须有强有力的组织来进行监管和教育矫治。首先是各级政府应设立专门负责社区矫正的机构，如县级的社区矫正办公室的监管考察小组，统一负责社区矫正对象的接受和监管，协调与各部门的关系。其次是加强队伍建设，增加基层矫正机构力量，向社会招募一些具有心理学、法律、教育等专门知识的人员到各级社区矫正机构工作；建立专业的社区矫正队伍，专门负责辖区内的社区矫正对象的教育、矫正工作；建立一支由社会各单位和专业人才组成的志愿者服务队伍，定期或不定期地到各乡镇、村（居）委为有需要的服刑人员进行教育、宣传法律、与矫正对象进行思想交流等。再次是对于将投入社区的服刑人员可集中管束一段时间进行集中教育和强制其在考验期内按刑期的长短完成一定有差别的公益活动。最后是明确社区矫正工作人员的权责。实行责任到人原则，密切联系社区服刑者的家属、所在村（居）委和周边群众以及加强和社区矫正领导小组、公安、检察院、法院等部门的联系，及时掌握和通报社区服刑者的矫正教育情况。

    （三）、创新矫治方式，落实矫正效果。我们认为，对于矫正对象，不能一味强调“管”、“训”、“罚”，也不宜过度拔高“思想教育”的作用，相反，我们认为，应该大胆创新矫治方式，要在一定程度上从生活、就业、经济等方面对他们给予关注，尽力帮助他们解决从业、居住、基本生活条件，使他们感受社会善良、道义一面，让他们重新确立正确人生方向，从心灵深处真正改邪归正，成为对社会有用之人。

    （四）、加大宣传力度，促进刑罚观念转变。社区矫正在我国从试点到全面铺开已有数年，但是真正理解社区矫正内涵的人还为数不多，社区矫正工作也只在社区矫正内部，绝大多数社会民众则是根本不知道，更别说支持和参与到社区矫正工作中来了。这主要是因为我们的宣传工作不到位，宣传范围过窄，因此我们必须做好宣传工作，利用报刊、电视、讲座形式、以案释法、印发宣传手册等方式大力宣传宽严相济的刑事政策和刑罚轻缓化的趋势，让公众明白监禁不是维护社会稳定的最佳方式，应宽容地对待犯罪者，容忍他们在社区中服刑并接受教育、矫正恶习，促使其尽快回归社会、融入社会。

    （五）、发挥法律监督职能，促进社区矫正规范动作。明确检察机关监督的介入和实施程序，真正发挥检察监督作用。除发出检察建议、纠正违法通知书，在矫正监督中，还应通过发挥法律监督职能，严格审核非监禁刑适用条件。对刑罚变更执行实行同步监督，将监禁型改变成非监禁型的情形作为检察机关监督重点，严格审核非禁刑的适用条件，防止非禁刑的不正确适用和过度滥用，消除社会安全隐患。要把查办职务犯罪案件与社区矫正的监督检察有机结合起来，确保社区矫正对象符合法律规定的条件，防止社区矫正被滥用为权利寻租的工具，避免社区矫正中腐败现象的发生。要大胆拓展检察机关巡回检察工作职能，把社区矫正工作做为法律监督的重要内容。发挥巡回检察室贴近基层、贴近群众，主动与公安派出所、司法所加强联系、配合和协调，发动群众，强化监督，形成齐抓共管的局面。 通过建立社区矫正投诉、控告、检举制度，对矫正工作进行有效监督。如去年我们分别在官港片（泥溪、花园、木塔、官港）、昭潭片（青山、龙泉、昭潭）、胜利片（胜利、大渡口）开展了三次社区矫正对象法制教育课，规模比较大，被矫正人员和旁听群众反响强烈。我们对全县15个司法所的社区矫正工作和部分派出所监外罪犯的档案管理工作进行检察监督，司法所对监外罪犯矫正档案建立比较完善，对矫正对象管理比较到位，没有漏管，脱管也大幅下降。

    三、对策与建议

    为确保社区矫正检察监督全覆盖、无死角、有实效，大胆创新，积极探索创新工作机制，建立健全较为完善的检察监督体系。

    （一）、创新联动机制，建立社区矫正检察工作新格局。积极与法院、司法局沟通联系，建立三个联动机制。一是建立联席会议机制，每季度召开一次公、检、法、司联席会议，及时通报交流情况，协商解决工作中遇到和需要协调解决的问题。通过联席会议，建立、健全法律文书抄送、台账定期核对和定期沟通通报等制度，有效加强各社区矫正机关的协作配合。二是三方见面机制，社区矫正机关制作《社区矫正人员报到情况通知单》，有效杜绝漏管情况发生。三是上下联动机制，报经县委政法委同意，与县综治办明确各乡镇职能单位的职责任务，构建社区矫正多方参与、各司其职、齐抓共管的工作体制。

    （二）、创新监督机制，探索社区矫正检察工作新模式。首先实现社区矫正检察全面监督。坚持做到对新入矫正人员逐个 “四清”，即弄清犯罪原因、摸清思想情况、查清有关资料、生活、工作情况，记清交接时间，确保监控率达100％。其次实现社区矫正检察动态监督。对依法依规施矫情况与对社区服刑人员的帮教监管情况进行随机检查。同时针对可能出现的严重违法问题和社区矫正中的重大事件，进行随时检察，及时掌握矫正人员监管措施落实、人员去向等情况。再次实现社区矫正检察重点核查。采取定期检查与巡回检察相结合的方式进行重点核查，做到“七核”：核查矫正档案是否齐全、帮教小组是否落实、社区服刑人员的日常管理及思想汇报是否及时、请假和审批手续是否完备，刑罚变更执行情况是否有误、司法行政机关适用警告处分备案是否到位、条件消失的社区服刑人员是否及时建议收监执行。强有力的检察监督，及时发现和纠正解决了社区矫正工作偏差和问题，促进和保障了社区矫正工作的规范执法，有效防范了脱管漏管现象的发生。

    （三）、创新配合帮教机制，拓展社区矫正检察工作新路径。在实施监督的同时，注重对社区服刑人员的帮教和维权工作的配合，组织开展“暖人心促和谐”活动。坚持“三个及时”：一是及时配合矫正机关集中开展法制警示教育；二是及时监督协助矫正机关抓好重大节日的亲情教育、敏感时期的提前教育、困难时期的感化教育，有效增强其预防重新犯罪的控制力和自我教育矫正力；三是及时维护社区服刑人员的合法权益。对新入矫人员及时发放检民联系卡，公布控告、申诉、举报电话，设立检察举报信箱，对其反映的问题及时核实并予以答复和跟踪协调监督解决。促进社区矫正工作规范化程度和质量的整体提升。

    （四）、坚持预防与查办职务犯罪并重，促进廉洁施矫。社区矫正工作的健康发展，关键在于社区矫正执法人员文明、规范、廉洁执法，不断转变工作理念，及时由“办事为主”转向“办案为主”，将预防和查办职务犯罪作为强化社区矫正检察监督的重要途径和手段，一以贯之，力求实效。主动配合司法行政机关开展警示教育，通过座谈、联席会议等多种途径，针对检察监督发现的问题，进行释法说理式的警示教育；针对普遍和倾向性问题，由院分管检察长和监所检察人员对全县社区矫正执法人员开展职务犯罪预防专题教育。

    （五）、严查脱管漏管，促进依法施教。防范社区服刑人员脱管漏管是社区矫正及其检察监督的难点和重点。始终把强化对脱管漏管环节的检察监督，作为促进依法施教、防范职务犯罪、增强社区矫正检察工作实效性的关键环节常抓不懈，尤其是对假释和保外就医人员条件是否消失情况更是严查到位。

    当前监督的重点主要是，监督矫正机关对罪犯刑期、考验期届满后是否按期宣告解矫、是否及时办理解矫手续，以及对行动不便和患有疾病的矫正对象，是否制定并实行了与其身体状况相适应的矫正方案等，确保矫正工作依法进行，从而促进法律的公平、公正。